仁砚涛

    在人大及其常委会会议上，经常要用到一种法律文书，即“议案”。研究“议案”性质、种类、内容及处理方法，规范地运用这种法律文书，对于依法开展人大工作是有意义的。本文试对“议案”作一探讨分析。
    什么是“议案”？议案是由法定机关和人大代表依照法定程序提请本级人民代表大会会议或者人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原件（见全国人大常委会办公厅联络局1997年编印的《人大代表手册》第41页）。
    “议案”可以进行不同分类。
    从“提出者”角度看，可以分为法定机关（或组织）议案、代表（或常委会组成人员）议案。哪些法定机关（组织）有资格提出议案？在人大会议上是：主席团、常委会、专门委员会、本级人民政府；县（市、区）级及以上代表10人以上联名、乡镇级代表5人以上联名也有资格在本级人大会议上提出议案。在人大常委会会议上，主任会议、专门委员会、本级人民政府均有资格提出议案，省级及设区的市级人大常委会组成人员5人以上、县（市、区）级人大常委会组成人员3人以上联名也有资格在本级常委会会议上提出议案；另外，人民法院、人民检察院也可提出人事任免议案。
    从“内容”角度看，内容必须是属于本级人大及常委会职权范围的事项。依法应当由人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关（组织）处理的问题，不宜作为议案提出（见《人大代表手册》第42页）。在实践中，以“内容”分主要有以下几种：1、立法案。主要是在拥有立法权的人大及其常委会会议上提出，县级及以下人大及其常委会没有这种议案。2、任免案。因人事需要，县级人大常委会会议上这种议案相对较多。3、重大事项案。这种议案过去在人大会议上较少，但因为内容“属于本级人大或者人大常委会职权范围的事项”都可以成为议案，而地方人大有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”之职权，因此不少地方开始组织代表提出这类议案，像今年柯桥区十四届人大三次会议上徐光炎等代表联名提出的《关于全面提升城镇水患防治能力的议案》。
    从“处理方式”角度看，一种是“会上”处理议案，一种是“会后”处理议案。所谓“会上”处理，就是由大会主席团（主任会议）决定列入人大（常委会）会议议程，进行审议和表决。所谓“会后”处理，就是由主席团（主任会议）决定，暂时不列入人大（常委会）会议议程，而提交专门委员会审议、提出报告后再依法处理（一般是立法案）。
    从“承办者”角度看，议案的承办者只能是人大及其常委会。这从“议案”的“定义”和“内容”可以看出（“定义”中的“提请本级人民代表大会会议或者人大常委会会议进行审议并作出决定”，“内容”中的“属于本级人大或者人大常委会职权范围的事项”，都明白无疑地指出“议案”承办者应当是“人大及其常委会”）。而且从地方组织法第十八条、四十六条规定看，议案也只能由人大及其常委会承办（本文认为，一些地方把政府作为议案承办者是不妥的）。
    从“处理结果”角度看，议案可能转化为3种结果：一是转化为“代表建议”，有些代表提出的“议案”，因“先天不足”、缺乏“议案”要件或者主席团决定，转为“代表建议”的；二是主席团决定，“议案”列入会议议程，经过审议表决，人大及其常委会作出相关“决定”（含决议，下同）的；三是虽经主席团决定，列入会议议程，但审议、表决不通过而“中途夭折”的。如果“议案”转化为“代表建议”或者人大及其常委会作出相关“决定”，那么办理代表建议和执行人大决定者，可以是人大常委会，也可以是人民政府及其工作部门、人民法院和人民检察院。
    应当指出的是，人大及其常委会就代表议案作出相关决定后，“一府两院”，执行的是人大决定而不是办理代表议案，这是因为：一是“决定”的法律效力大大高于“议案”，“议案”提出的是“未决”的建议，而“决定”是“已定”的人民意志，应以执行决定为妥。二是内容不同，“决定”与“议案”内容虽相近，但不一定完全相同。三是承办者不同，“决定”执行者可以是人大常委会和“一府两院”，“议案”承办者只能是人大及其常委会。因此，虽说办理代表议案与执行人大决定有相通之处，在某种程度上讲，认真执行决议就是落实代表议案，但在政府正式报告时，应当讲“执行人大决定”而不宜讲“办理代表议案”。