任砚涛

    人大及其常委会、人大代表对“一府两院”进行监督，有多种形式，如听取和审议工作报告，审查和批准预算、决算，执法检查，规范性文件备案审查，质询和询问，特定问题调查，代表视察，评议政府工作，等等。这些“监督”过后，要把人大及其常委会、人大代表的“意志”传递给“一府两院”，而且“一府两院”必须依法处理的，主要有三种法律文书，即人大及其常委会决定决议、审议意见和代表建议（全称为代表建议、批评和意见，下同）。
    也许有人会说，这是否有点极端，像代表议案、会议纪要、视察意见、评议意见，不也是传递人大及其常委会、人大代表的“意志”吗？
    本文认为：代表议案，法律规定其内容必须属于人大及其常委会职责范围内的事项，由人大及其常委会而不是由“一府两院”办理。会议纪要确实可以表达人大及其常委会、人大代表的某些想法、希望和要求，但对“一府两院”而言，没有法律效力，也就是说“一府两院”对会议纪要可以“置之不理”。至于代表在视察、评议中提出一些意见和要求，实质上就是代表建议。
    因此，决定决议、审议意见、代表建议，是人大及其常委会、人大代表向“一府两院”传达自己意见有法律效力的3种法律文书，应当根据其不同性质，很好把握和运用。
    ——决定决议。这是人大及其常委会集体意志的表达，必须经过集体表决且由全体代表（或常委会组成人员，下同）过半数通过。决定决议内容一般比较重要。决定决议一旦形成，具有很强的法律强制力，必须以书面形式送达“一府两院”，“一府两院”应当贯彻执行。在我国，人大是国家权力机关，人大常委会是国家权力机关的常设机关，代表人民行使权力。人大及其常委会作出的决定决议，代表人民的意志，“一府两院”必须执行，否则就是违法。
    ——审议意见。这是人大常委会组成人员意志的表达。过去，审议意见由工作人员根据人大常委会组成人员的审议发言、调查报告和会议小结讲话内容整理，形成书面材料，经常委会主要领导审阅后，发给“一府两院”；现在，有些地方（像浙江省）采取主任会议审阅同意后，发给“一府两院”。审议意见属于“集体意见”还是“个人意见”，目前存在争议。有人认为是“集体意见”，理由是经过主任会议审阅。但本文认为，“审议意见”属于“个人意见”，或者属于“部分人的意见”，虽然经过主任会议审议，但主任会议依法只能处理日常事务，只是把常委会组成人员意见哪些反馈“一府两院”、哪些不反馈作些“筛选”。更为重要的是，法律对“决定决议”和“审议意见”的效力规定是不同的。对“决定决议”，“一府两院”必须贯彻执行；对“审议意见”，“一府两院”只要“研究处理”（参见监督法14条、20条、27条）。对审议意见进行“研究处理”，这种提法与代表建议处理办法相同，这也从另一角度说明它是“个人意见”或者“部分人意见”。审议意见书面送达后，“一府两院”必须认真研究处理，并将“研究处理”情况向本级人大代表报告并向社会公布。
    ——代表建议。这是人大代表意志的表达，性质也属“个人意见”“部分人意见”（不管联名代表有几名，只要它不是全体代表经过法定表决且过半数同意，就不属于有强制力的人大集体意见）。它一旦以书面形式依法提出，“一府两院”应当“研究处理”（地方组织法19条提法）、“认真办理”（代表法16条提法）并负责答复，承办单位一般在交办之日起3个月内书面答复，少数复杂的经交办单位同意可延长至6个月内答复，代表对答复不满意的，原办理单位在1个月内重新办理答复。
    人大及其常委会、人大代表，应当模范执行法律，在向“一府两院”表达自己意志时，也必须严格依法，正确运用决定决议、审议意见和代表建议3种法律文书，以避免监督不规范、不正确、不到位等问题。