李三海

    2004年以来，夏履镇根据农村实际，探索推行了“夏履程序”。“夏履程序”就是把事关农村发展全局、影响较大和涉及群众利益的村级重要事项，以保障群众“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心，制定一系列民主管理制度，实行基层民主管理程序化。经过8年多的实践和完善，效果明显。“夏履程序”已经成为农村基层协商民主制度化、程序化、规范化的较好范例，得到了省市县领导的重视肯定和农村基层群众的欢迎。本文就“夏履程序”的发展特点作一粗浅探讨。
    一、夏履程序的源起
    2003年行政村撤并后，夏履镇针对新时期农村社会的新情况，为进一步规范村干部行为、保障群众民主权利、化解农村社会矛盾、加强基层基础建设，根据《村民委员会组织法》和中央“关于健全和完善村务公开和民主管理制度”的要求，推行村民自治，先后建立了23项村级民主管理制度，做到有章可循，但由于制度太多，具体操作有不少难度。为此，夏履镇把日常运作最重要的、群众最关心的重大政策及项目建设、集体资产经营、村干部报酬、村干部公务消费补贴、工程招投标、财务审批等六方面有关制度，用图示形式设计成“六个程序”，分解表达，简明扼要，总称“夏履程序”。“六个程序”尽管各有侧重，管理环节也有差异，但其共性管理路径是“征求村民意见建议→村两委会提出初步方案→民主听证、听取意见→党员讨论完善方案→村民代表表决确定→信息反馈、村务公开”，村级一切事务都按照这一程序办事。2004年夏履镇在莲东村试点，2005年在全镇11个行政村推行，此后，“夏履程序”在全县推广并得到省、市纪委的全面推介。
    二、夏履程序的特点
    实践证明，夏履镇推行“夏履程序”后，已连续七年保持市级信访“三无镇”和“平安乡镇”称号。“夏履程序”在实践中充满活力，主要是符合事物发展规律和特点。从其内在因素分析，主要有以下三个特点：
    1、程序办事，公开明了。“夏履程序”按照简单化、图示化、公开化原则，设计安排民主管理流程和路径，在上墙公开的同时，汇同村级民主管理制度、村民行为规范等汇编成册，发放到每一农户，使广大干部群众对程序内容一目了然，不仅了解自己的民主权利，还懂得了如何正确行使手中权利，真正方便群众知情、参与和监督。村级一切事务都按程序办事，置村级权力运行和公共事务、公益事业的办理于群众监督之下。夏履桥村村民徐大狗说：“夏履程序最大的优点就是简单、公开、看得懂，村里今年要做什么、在做什么、怎么做、做的结果如何，村民都知道、都参与，真正改变了过去村务村干部说了算的不良局面”。
    2、由民作主，公信力强。“夏履程序”实现从为民作主到由民作主的转变，在重大村务决策上实行“六步走”：一是出题，征求村民意见提出有关事项；二是筛题，村两委会对村民提出的事项进行研究筛选；三是议题，召开民主听证会评论；四是审题，召开党员讨论会形成初步决策意见；五是定题，召开村民代表会议表决；六是亮题，形成的决议向全体村民公开。同时，“夏履程序”还建有明确的责任追究机制，因此，实施民主管理程序化，即使有个别村干部素质不高，只要按照程序办事，使其不做事难，要做坏事更难，从而制度性地倒逼村干部干事干净。如莲东村为缓解村民住房困难问题，2012年由村委代建完成了20套住房，在分房过程中，开始村两委会制订了一个方案，是视村民住房困难程度情况进行依次分房，但由于该村住房困难户较多，广大村民不同意，呈僵持状态，且矛盾日益激化。对此，镇、村干部多次与群众代表协商，广大村民要求按“夏履程序”分房，最后该村两委会根据村民意愿，严格按程序办事，分房风波迅速平息，分房工作圆满完成。
    3、双向互动，利益一致。村干部和群众在根本利益上是一致的。“夏履程序”在农村各项事务中，始终做到干部与群众双方共同参与、共同努力，通过事前协商形成上下一致决策意见，互相监督促进，减少沟通成本，把矛盾问题化解在源头，使干部和群众的时间、精力不再浪费在各种矛盾的纠缠中，形成齐心协力谋发展的良好局面，达到群众满意、干部舒心的效果。如近几年夏履镇在新农村建设进程中，各村每个项目的上马，都是按程序办事的，即在征求群众意见的基础上，经党员和村民代表充分讨论协商后确定的，使村和村民对新农村项目建设的意见保持高度一致，从而极大地调动了村干部的工作积极性和村民的参与热情。据统计，近四年中，夏履全镇11个村已累计完成新农村建设项目共83项，向上级争取到资金达3800多万元，既改善了农村基础设施和环境面貌，又破解了村级经济薄弱难题，也提振了广大干部群众建设新农村的信心，可谓是一举多得。
    三、夏履程序的思考
    为使“夏履程序”更好适应当前经济社会转型期加强基层协商民主制度化、程序化、规范化建设的需要，笔者认为重点应做好以下“三篇”文章：
    1、做好深化完善的文章。近年来，从中央到地方的各级党委政府，对加强基层基础建设及民主制度建设越来越重视，细化出台了不少政策、法规和措施，进一步规范村级各项工作。如村务监督委员会地位的确立、职能的加强，村级集体“三资”管理的进一步规范等，这对“夏履程序”提出了新的要求，需要我们对程序进行进一步设计和充实完善，以增强“夏履程序”的针对性和实效性。
    2、做好延伸拓展的文章。虽然早几年夏履镇围绕“事权、人权、财权”，曾探索延伸镇级民主管理程序化取得了一定的成效，但由于基层情况相对复杂，无论程序运行上还是工作效率上，还有不如尽人意之处。因此，必须在镇党委的统一领导下，以相关法律法规为依据，坚持做好延伸拓展文章，尤其要在完善镇级事务决策机制和决策程序上下功夫，广泛集中民智，注重处理坚持民主和提高效率的关系，提高决策的科学性和决策制定效率。
    3、做好创新结合的文章。“夏履程序”的实质是程序办事、民主治村、营造农村和谐发展环境。因此，在运行过程中，一是要与创新社会管理结合起来。以加强村两委会自身建设、增强干部服务群众意识和能力为重点，以强化“镇天天为民服务中心”和“村便民服务中心”建设为推动，依靠和引导群众一起参与村务和社会管理，以民主管理程序化促进社会管理创新，以社会管理创新丰富“夏履程序”内涵。二是要与乡镇人大工作结合起来。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是推进基层民主法制建设的重要保证。要发挥人大代表为民代言和监督职能作用，深化完善代表接访群众、联系选民和参与镇、村两级重大事务的机制，创新载体，整合资源，拓展人大代表履职渠道，使“夏履程序”更加充满生机和活力。