钱清华

    随着经济的发展和城乡一体化的加速推进，各地均出现了大量的违法用地、违章建筑。这些违法用地和违章建筑侵吞了公共资源，激化了社会矛盾，造成了新的社会问题。地方政府做了许多工作，动用大量人力、物力，进行了依法拆除。但就经济发达地区来讲，违法用地、违章建筑现象仍点多面广，仍在滋生蔓延，情况不容乐观。
    究其原因，有利益的驱动，有规划、建设存在的缺陷，但更重要的一点，是土地违法成本太低。据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000.6.19法释〔2000〕14号）第三条规定，“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚。非法占用耕地‘数量较大’，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上”。那么，对于违法占用土地数量够不上“较大”的，也就是非法占用农保地五亩以下的或者非法占用一般农用地十亩以下的行为，只能作罚款、“恢复原状、复绿处理”，而不能追究违法者刑事责任。罚款数额也较小，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，非法占用土地罚款额为每平方米30元以下，再依据自由裁量权，属于农保地处罚每平方米30元，一般农用地25元，建设用地20元。
    这样的量刑标准和处罚方式会造成三个问题。一是起不到实质性的威慑作用。一些违法者往往采用不到五亩或十亩的方式占用土地，来规避刑法制裁。而违法占用五亩以下农保地或十亩以下的一般农用地，在农村造成的影响是巨大的，因为这会起到反面带头作用，大家都占法律的空子，相互跟风，造成“大违法没有，小违法不断”的现象。要知道五亩农保地或十亩一般农用地，对于东部一些人均不足半亩耕地的农村地区是一笔多大的财富。二是违法获利远大于处罚。罚款额最高的也只有每平方米30元，而在一些城市及周边地区，一些建好的违法违章厂房，仅租金就能达到每年每平方米100多元，甚至200多元。如侥幸逃脱处罚的话，则非法获利巨大。三是谁来恢复原状、复绿处理？有关部门罚款处理后，往往以“责令恢复原状、复绿处理”了之。但让违法者主动去恢复原状，往往不了了之。结果只是罚了款，违法的状态依旧，群众意见很大，致使信访不断，造成严重的社会影响。
    制止土地违法案件，要立足从刑罚的角度，而不是行政执法的角度出发。目前采取行政执法执行成本较高。一方面，县、镇两级从上到下都建立了违法土地、违章建筑的巡查机构，增加了巡查人员，也就增加了行政成本。另一方面，每次行政执法，需要动用大量的公安、国土、城监、电力、卫生、广电等多个部门的力量，参与人员多，影响面广，执行成本高，并且稍有不慎就会造成政府与群众的对立，激化社会矛盾。鉴于此，为了进一步保护宝贵的土地资源，从根本上遏制违法建筑蔓延势头，特提出两方面建议。
    一、要降低非法占用农用地起刑标准。按照实际，非法占用耕地“数量较大”的认定标准，可以大幅降低为“非法占用农用地半亩以上”，农用地不再区分基本农田或非基本农田，以免留下空子。这样，就可以依法对一些占用农用地不多的违法者，追究其刑事责任，打击其嚣张气焰，效果比行政执法好得多。
    二、要提高非法占用耕地罚款标准。对够不上刑事责任的土地违法者，要加大罚款额度，使土地违法者无利可图、得不偿失。通过重典重罚，加大土地违法成本，再配上坚决拆除、典型违法案件曝光、建立长效机制等措施，真正保护好我国宝贵的土地资源。