孟雁凤　崔立文

    近年来，县委、县政府始终把解决住房困难问题作为一项民生工程和重点工作来抓，出台了一系统政策和措施，取得了一定成效，但也存在一些困难和问题，特别是在山区乡镇，问题显得尤为突出。从当前群众反映问题来看，80%以上的信访件与农民个人建房问题有关，同时由于建房难而引起的违法建筑问题也呈蔓延趋势。如何在现有政策框架下，因地制宜地推进山区农民住房解困工程，对于维护社会稳定、构建和谐社会有着十分的重要意义。
    一、乡镇农村住房困难之“山区”特性
    根据最近评审通过的《绍兴县山区经济发展规划》中确定的山区乡镇范围包括稽东、王坛、富盛、平水、湖塘、夏履、兰亭、漓渚等8个镇、街，面积733.2平方公里，人口约25.4万人，分别占全县面积和人口的62.3%和36.3%。
    作为占六成以上县域面积的山区乡镇，根据今年各镇街对农村住房解困的调查，共摸排出住房困难户2579户，占全县住房困难户的53%，占到山区乡镇总户数的3.2%。而其他11个平原镇、街、开发区共摸排出困难户为2281户，占到这些区域总户数的1.7%。山区镇街在住房困难户户数上和占总户数比例上均多于平原地区。
    （一）山区乡镇用地缺乏决定建房难以保障。山区乡镇虽然地域面积较大，但大多属于耕地和山地，住房建设的可用土地几乎没有。以富盛镇来说，镇域面积为79.77平方公里，位列全县第五位。但由于“农保上山”等原因，土地可用指标为零，连最基本的基础设施建设用地都不能得到很好保障，更没有指标用于农民建房。
     （二）山区建房规划受限决定形式难以突破。根据当前建房政策，城镇社区的建设形态为多层和高层农民公寓，山区农村社区的建设形态为联立式或跃层式多层农民公寓，同时允许山区建联立式住宅，建设区和保留区允许旧房翻建，拆迁区禁止旧房翻建。这些政策虽考虑到了山区实际，但作为纯山区的行政村，能用于建单独一户房子地方也较难找到，建两、三户联立的地方就更少了。而对于划入拆迁区的山区自然村村民，一方面是政策上禁止旧房翻建，另一方面是农户不愿移民下山，因为农户赖以生存的生产资料在山上，尤其是一些有竹山的农户，这些矛盾引起的住房困难户也不在少数。

    （三）多种原因决定建房空间难以扩大。其一，由于历史积累原因，原先一部分“一户一处”未能有效控制，造成部分应拆未拆房产生。其二，部分农户已在外购买商品房，而自家房屋空置在村内，形成部分“空关房”。一些住房困难户的房屋与空关房、应拆未拆房等相互交叉，形成屋心屋、串架屋。有的住房困难户坐落在台门屋内，一个台门里有十多间旧的房子，而居住的恰恰就是二三户住房困难户。这部分住房困难户，可能经济条件还行，但苦于房子结构的问题，无法进行翻建、改建、扩建。其三，部分村虽有建房土地，但有建房需求的农户有的无承包地，有的自家承包地无法建房，而向其他农户调剂或购买又会在费用等问题上遇到阻力等。
    （四）农户自身经济困难决定途径难以拓展。就调查情况来看，山区住房困难户中存在着部分“双困户”（住房困难和经济困难户）、老弱病残户，他们大多为纯农户，较平原乡镇而言，收入渠道单一，只能维持日常开支，没有足够的经济实力去建房。同时，由于山区乡镇村级经济薄弱，不可能抽出大量资金用于整村改造建设或建设农民公寓。
    二、农民住房解困工作之“山区”基本原则
    农民住房困难问题是一个相对的、动态的概念，随着时代的发展，人民生活水平的提高而不断变化。做好山区农村住房解困工作，必须从山区实际出发，坚持“科学谋划、政府主导、深入挖潜、因地制宜”，力求从根本上解决农村建房困难问题。
    一要坚持科学谋划原则。按照“土地集约利用、产业集聚发展、农民集中居住、基本公共服务均等化”的基本要求，精心编制、修改新社区规划。明确近期、中期、远期建设目标，优化社区建设用地和功能布局。根据镇、村实际，合理界定建设区、保留区、拆迁区控制范围。
    二要坚持政府主导原则。主要是在符合规划条件的前提下，适度放宽建房政策，并统筹安排用地指标，以保证符合村镇建设规划和土地利用总体规划的建房用地审批。有条件的地方还可以试点启动村征用土地工作，统一安排建房模式，统一安排住房困难户建房，协调解决涉及到的问题。
    三要坚持深入挖潜原则。挖掘行政村与行政村，自然村与自然村之间、农户与农户之间的住房潜力，在坚持“一户一处”的基础上，鼓励农户旧屋拼、翻建，支持邻户调剂和旧屋调拆，把农村现有住房潜力发挥最大化。
    四要坚持因地制宜原则。住房困难问题切忌一刀切。要根据不同农户的具体实际研究制定出台相关政策。根据可集中的集中，要救助的救助，需协调统筹的协调统筹，探索在县级八种解困规定动作之外，创新“X”的自选动作。
    三、探索农民住房解困工作之山区“十法”
    在坚持“推进公寓式、规范联立式、严控独立式”的农房改造模式不变的前提下，用足用好“8+X”解困政策，并结合山区特点，尝试探索解决山区农村住房解困的十种途径。
    一是增高翻建法。新建和翻扩建是目前住房困难户期望解决住房困难选择最多的选项，如在全县住房解困计划中，要求以翻扩建和新建的有1521户，占27.1%，山区乡镇尤其如此。空间指标的制约，即使县里同意下达土地指标，也无法落地。针对这种现状，自身挖潜、探索创新显得尤为重要。为此，可以允许在规范控制区外，在原址、原面积基础上，增加楼层，以扩大面积解决人均面积过小的住房困难。
    二是户间调剂法。这一方法，是将村内一些应拆未拆房和“空关房”由村出面集体统筹或购买后，调剂给相应村内部分住房困难户，以解决这部分群众的住房困难。但在实际操作中需要把握好调剂价格的确定和村与村之间的不平衡问题。
    三是盘活存量法。山区乡镇由于发展较慢，集体的闲置厂房、闲置农具屋较多，村可盘活这些闲置资产，适当修缮后采用拍卖与租赁的方式作为住房困难户的住房。如富盛镇凤旺村把闲置房屋采取租赁的方式，解决了3户住房困难户。目前还可以盘活出4间房屋可供住房解困。
    四是小村改造法。山区乡镇由于受地理条件和经济原因限制，整村建设不大可能，可探索将自然村为单位，按照‘统一规划、一户一处、拆旧建新’的原则，统一对村内老旧危房分批进行拆迁改造，统一集中进行安置。稽东镇裘村是经济薄弱村，该村通过盘活下里溪自然村50亩土地，其中30亩用于农民建房，剩余20亩用于土地整理，把土地整理补助资金用于农民住房建设资金，先期拆旧房屋补偿由农户新挑宅基地户调剂。这样做基本可以达到土地空间和建设资金双盘活的目的。
    五是村村联合法。这一解困方法是针对村与村之间资源难以整合所提出的。由于各村基础条件参差不齐，有的村基本可以做到村内消化，甚至还有多余房源，有的村由于条件所限，无地可批、无房可调剂。为此，可以由镇出面协调，各村之间相互调剂房源甚至是土地，力求使得资源效益发挥最大化，最大限度的解决住房困难问题。
    六是村企合作建房法。这一解困途径主要针对风景名胜区周边的住房困难户，把山区乡镇的生态旅游开发和住房解困工作结合起来。通过招商引资，吸引有实力的企业参与村庄开发建设，改造后一楼用于企业出租从事商业行为，二楼三楼仍归农户居住所用。这种方式既可以解决农户住房困难问题，又可以活跃景区周边商业气氛，提高农户收入。目前富盛镇上旺岩里自然村正在考虑利用招商统一改造民宿，以建设家庭旅馆的形式改善当地村民的居住品质。
    七是政府回购法。目前农民集中居住区建设普遍遇到建设用地指标和资金双重制约。而结合房产开发，通过政府回购形式，可以从一定程度上缓解这一矛盾。今年，富盛镇通过回购日兴公寓部分住户用于住房解困，现约有20套房回购用于解决住房困难。
    八是集中解困法。这一解困途径主要针对几个行政村较为集中，但没有空间建设农民公寓的现状。可由镇出面，统筹协调一个村建设住房解困点，以解决周边村住房困难问题。如富盛镇计划在倪家溇村集中建设一个住房解困点，可安置农户48户，在镇统筹协调下，现腾出10余户用于周边村住房解困。
    九是建设农民公寓法。利用旧厂房、旧房拆迁以及回购等途径建设农民公寓。山区实际农民公寓以低于5层的多层为主，建设过程中充分考虑农用设备用房需求，以增加农民公寓与生产生活的适应度。如富盛镇义峰村今年新建农民公寓36套，漓渚镇大步村新建农民公寓16套，可用于农户住房解困。
    十是空心村改造法。按照《关于进一步加快农村住房建设推进“空心村”改造的实施意见（试行）》（县委办［2012］70号）精神，利用目前全县正在开展的“空心村”改造政策优势，解决部分“空心村”内的住房困难户。如富盛镇红山村盘活闲置土地15亩，获得土地整治收益600多万元。这部分资金可用于建设农民公寓16套，从一定程度上缓解了解困房建设资金压力。