叶晓路

　　对规范性文件进行备案审查，是地方各级人大常委会依法行使监督权的重要内容，是维护社会主义法制统一的重要措施，更是维护人民群众合法权益的重要途径。我县积极贯彻《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》）、《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》（简称《监督条例》）和《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（简称《规定》），并于2008年9月出台了《绍兴县人民代表大会常务委员会关于依法做好规范性文件备案审查工作的若干意见》，对规范性文件备案审查工作作了具体规定。应该说，我县规范性文件备案审查工作已日趋规范化。然而在实际工作中，还存在一些问题有待探讨和改进，其中之一是：规范性文件范围如何科学界定。本文试从规范性文件备案审查范围入手，谈一些粗浅见解。
　　一、规范性文件的概念和特点
　　要科学界定规范性文件备案审查的范围，首先要明确什么是规范性文件。笔者认为，规范性文件是指国家机关依法定权限、法定程序制定和发布的对公民、法人和其他组织的权利义务有普遍约束力的文件。目前主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章和以决议、决定、命令等形式出现的国家机关规范性公文。规范性文件应具有以下特点：1、依法定权限和程序制定。规范性文件必须是国家机关按照法定权限和法定程序制定的，超越法定权限、违反法定程序制定的规范性文件均无效。2、具有普遍适用性。与具体行政行为不同，规范性文件属于国家机关的抽象行政行为，适用不特定的对象，具有普遍适用的效力。3、属于外部行政行为。规范性文件是对公民、法人和其他组织的权利义务产生普遍约束力的，关于行政机关内部人员、事务的规定等，不属于规范性文件。
　　二、对规范性文件范围的若干问题思考
　　目前法律、法规对规范性文件范围的规定还存在若干值得探讨和研究的问题，主要表现为：
　　（一）县级以上地方各级党政机关联合发布的对本行政区域内公民、法人和其他组织的权利义务具有普遍约束力的规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查。这一问题涉及加强人大监督和坚持党的领导之间的关系问题。坚持党的领导，是否意味着党政机关联合发布的规范性文件，不应接受同级人大常委会的备案审查？胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，发展社会主义民主政治，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。可见，坚持党的领导，必须同时坚持人民当家作主和依法治国。《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第5条规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”据此，党必须在宪法和法律规定的范围内制定规范，而不能凌驾于法律之上。因此，党政机关联合发布的文件，如果对本行政区域内公民、法人、其他组织具有普遍约束力的，仍应由政府报送人大常委会进行备案审查，如发现存在《监督法》第30条规定的不适当情形，人大常委会可以与党委、政府沟通，建议政府与党委予以纠正。
　　（二）地方各级人民法院、人民检察院制定的适用法律、法规和指导审判、检察工作的规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查。《监督法》第31条明确规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检查工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”可见，目前我国法律只规定了最高人民法院、最高人民检察院的司法解释须报全国人大常委会备案审查，对地方各级人民法院、人民检察院的司法性文件是否要报同级人大常委会备案审查未作规定。笔者认为，地方各级人民法院、人民检察院制定的适用法律、法规和用于指导审判、检察工作的规范性文件，也可以纳入本级人大常委会备案审查的范围。理由是：根据我国《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》规定，审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督；各级人民法院、检察院对本级人大及其常委会负责并报告工作，这就赋予了人大及其常委会对“两院”行使监督权的法理基础，这里的监督权不仅仅包括工作监督，也包括了法律监督，故“两院”制定的关于适用法律、法规和指导审判、检察工作并具有普适性的规范性文件，应当纳入同级人大常委会的审查范围。另外，从其他省、市规范性文件备案审查工作的实践看，已有一些省市人大常委会进行了较好的尝试，将“两院”规范性文件纳入备审范围，如《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》、《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》等。总之，将“两院”规范性文件纳入人大常委会备案审查范围，不仅有充分的法理依据，也有一定的现实基础。
　　（三）地方各级人民政府所属部门、受政府委托行使公共事务管理职能的机构和组织，发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的规定、办法等文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查。《宪法》第104条规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会不适当的决议。《地方组织法》第8条规定，县级以上地方各级人大有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《立法法》第88条第5项规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；第89条第4项规定，地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案。从这些规定来看，被列入地方各级人大常委会备案审查的规范性文件，仅限于同级人民政府的规范性文件，政府工作部门和受政府委托行使公共管理职权的部门制定的规范性文件不在此限。但笔者认为，政府规范性文件的报备范围仅限于以政府名义颁发的文件，有一定弊端。政府工作部门是代表政府行使行政管理职权的具体机构，其所制定有关全局性的意见、办法、规定等，很大一部分涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力。制定机关在制定文件过程中为了保护本部门利益，容易发生限制、剥夺公民权利、增加公民义务的违法行为或不合理行为，实践中群众对政府工作部门文件投诉质疑的也较多。这部分文件仅仅依靠行政机关内部的监督制约，而规避人大常委会备案审查，不利于对政府规范性文件的全面审查和外部监督。另外，受政府委托行使公共事务管理职能的机构和组织，如工商联、行业协会等制发的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力文件，也应视为政府规范性文件而纳入报备范围，因为根据行政法理论，受政府委托行使行政管理职能的机构组织的行政行为应由政府承担责任，如果其制定的规范性文件有不适当情形，可由人大常委会责成同级政府撤销或变更。
　　三、关于规范性文件备案审查范围的建议意见
　　结合上述思考分析，笔者认为，关于地方各级人大常委会规范性文件备案审查的范围主要包括对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的下列文件：
　　1、地方各级人大及县级以上人大常委会作出的决议、决定；2、省人民政府和较大的市的人民政府制定的规章；3、县级以上人民政府发布的决定、命令、规定、办法、意见、通知等文件；4、地方各级党政机关联合发布的规范性文件；5、地方各级人民政府所属部门、受政府委托行使公共事务管理职能的机构和组织发布的规定、办法等文件；6、地方各级审判机关、检察机关作出的适用法律、法规或指导审判、检察工作的司法性文件。
　　值得注意的是，在界定规范性文件备案审查的范围时，必须注意一个大前提，就是上述6类文件必须以对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力为前提，否则不宜列入备案审查范围。另外，对备案审查的规范性文件不宜仅凭文种来确定。实践中，以决定、命令形式出现的文件不多，而以公告、通告、通报、会议纪要、意见、实施方案等形式出现较多，如果单凭文种来判断，容易使部分规范性文件脱离人大备案审查范围，因此建议采用实质性判断标准，准确把握好规范性文件的“三性”——依法性、普遍适用性和外部规范性。