编者按：拥有财富，就意味着拥有社会责任；财富越多，社会责任就越大！我县许多“富人”热心公益事业，带领当地群众致富，是一个很好的社会现象，如果正确引导，将对发展村级经济、促进社会稳定起到相当重要的作用。这篇文章对“富人治村”现象进行深入剖析，很值得一读。
“富人治村”现象研究
中共绍兴县委组织部课题组
改革开放大潮中，越来越多的企业主、工商户等“富人”担当起村支书、村委主任等要职。这种“富人治村”现象，使得新形势下农村基层组织建设面临着很多新情况新问题，亟待通过深入调研，寻求趋利避害的有效途径。
一、现状分析
据统计，在绍兴县2046名村两委委员中，“富人”占总数的20%以上。其中，在333名村党组织书记中，私营业主有136名，占40.84%；个体工商户32名，占9.61%。在333名村（居）委员会主任中，私营业主有69名，占20.72%；个体工商户44人，占13.21%。
（一）“富人治村”带来新气象
调查表明，大部分“富人村官”有责任心、有荣誉感，不仅自己有能力致富而且还愿意带着大家、积极帮助大家一起致富。据我们在全县2200多人的问卷调查，62.71%的调查对象对“富人村官”总体形象的评价为“很好”或“较好”，仅有6.16%认为“差”。
1、迎合了时代潮流。过去，“村官”大多由“道德权威”担当，这些人习惯于沿袭传统道德治村模式，在发展经济方面往往能力不强。随着改革开放的深入和市场经济的发展，新时期农民更需要有能力、有本事，能为村里办实事，能带领群众致富的经济能人做“村官”。从道德权威到经济能人，转变的不仅仅是老百姓的观念，更是“富人治村”的民意归依和基础。为此，邀请眼界宽、思路活、有能力、重责任的“富人”返乡治村，成了众望所归，也契合了当前时代潮流。据调查，58.13%的调研对象对“富人”担任村支书、村委主任等要职持“大力支持”或“比较支持”态度，仅有5.11%“反对”；65.98%的调查对象对党委政府上门劝说“富人”回村担任“村官”的做法予以“支持”，仅有7.73%“反对”。
2、发展了村级经济。绝大部分“富人村官”通过自身的榜样力量和示范效应，积极发展种养殖、农产品加工、生产制造等，吸收村民就业，开发农村资源，组织农村市场，进而促进农业增效，农民增收，农村经济发展。相当一部分“富人村官”凭着自身在市场多年摸爬滚打的经验和敏锐的市场眼光、灵通的信息优势，带领农民闯市场、办实业，多渠道、多形式将实用技术传授给群众，带领群众步上发家致富的道路。据统计，去年绍兴县村级集体经济总收入达5.55亿元，平均每个村（居）151.2万元；村级资产总额达46.71亿元，其中集体净资产达37.37亿元；共有34个行政村规划建设家庭工业集聚点。
3、改变了农村面貌。在新农村建设上，绍兴县一大批“富人村官”按照群众普遍关心、利益直接、花钱不多但受益面广的定位，投入到“惠民工程”建设，切实解决了一批群众普遍关心的难点和热点问题。截至目前，绍兴县已建成省级示范村38个、市级示范村56个、县级新农村建设先进村136个；全县有35个村完成农村新社区规划编制，27个村启动农民公寓建设，其中完工验收21幢277套农民公寓，正在启动建设社区综合服务中心13个，社区农贸市场13个。据调查，近四分之三的调查对象认为“富人治村”“一定”或“可能”会给新农村建设带来新气象，仅有9.61%认为“不会”；在“‘富人’担任‘村官’最大的好处”四个选项中，64.69%的调查对象认为是“兴办公益事业”。
4、促进了农村和谐。调查中，我们发现，大部分“富人村官”确实是出于公心，为改变家乡落后面貌和造福乡里，甘愿作出经济上的牺牲，这些“富人村官”受到党员群众的欢迎。党员群众认为“富人村官”实力雄厚，“不会在乎”村集体微乎其微的一点资产，这在无形中提高了“富人村官”的威信，有利于农村社会的和谐稳定。据信访部门统计，虽然“富人村官”的比例逐年上升，但反映村干部的信访量却呈逐年下降的趋势。
（二）“富人治村”迎来新挑战
“富人治村”在给农村带来新气象、新面貌的同时，也给农村基层组织建设带来了新机遇、新挑战。
1、“富人”参选动机问题。据调查，多数“富人”参选村干部，是想带领村民发展经济。这些“富人”往往具有较大的理想抱负和较强工作能力，确实想为家乡兴办集体经济，发展公益事业。但就全县而言，也有一部分“富人”对“村官”感兴趣，更主要的为了谋求政治地位，甚至为了一己私利。据我们对“‘富人’参选‘村官’动机”的一项调查，依次是“上级邀请”（13.20%）→“利益驱动”（17.92%）→众望所归（31.67%）→为民服务（37.20%），可见大部分党员群众认为“富人”参选“村官”的动机是“纯正”的，但也有五分之一弱的人认为“富人”参选是“为己谋利”。
2、“富人村官”素质问题。特别是一些“富人村官”带领村民致富能力远没有自己致富能力强，经济能力强、政治能力弱已经成为影响农村基层组织建设的一个倾向性问题：相当一部分“富人村官”缺乏从政的经验，没有接受过系统的思想政治教育和管理知识培训，不懂得党组织工作和村民自治的程序和方法，不知道怎样排解处理村民矛盾和纠纷，以致于出现了村务工作简单化的倾向。在“你认为‘富人’担任‘村官’最大的弊端”的四个选项中，45.85%的调查对象认为“缺乏行政管理经验”。
3、“富人村官”“缺位”问题。一部分“富人村官”工作一段时间后，热情减退，于是把主要时间和精力放到个人经商办企业上，将村务管理“置之脑后”，甚至交给其他班子成员“代理”，有的干脆一走了之。据调查，在“你认为‘富人村官’吃住不在村，会引起最大的后果”的四个选项中，依次是“村情民意的了解”、“突发事件的处理”、“造成村民心理的隔阂”、“导致精神状态的涣散”。
4、滋长“拜金主义”问题。由于村级经济的衰退，村民们不得不日益依靠于富裕的村干部的捐赠和富裕候选人的捐赠承诺，来维护行政村的公共利益，导致“富人”的财富和威望大幅“升值”，使越来越多的“富人”得以主导村级事务。随着财富在村级治理中扮演越来越重要的角色，在客观上增加村民福利的同时，也不可避免地滋长了金钱控制一切的“拜金主义”。据调查，在“你认为‘富人’当选是否会滋长村民自治的‘拜金主义’”的四个选项中，半数以上的调查对象认为“一定会”或“可能会”。
二、实践探索
近年来，绍兴县从加强农村基层民主政治建设入手，在推进“富人治村”程序化、规范化方面作了大量探索，较好保护了“富人治村”的积极性，弥补了“富人治村”的缺陷性。
（一）从承诺→履诺→问责，激发村干部压力、动力和活力。
2007年7月，绍兴县在湖塘、柯岩2个街道试行村党员干部“承诺与问责”制度，同年11月，全面推行了该项制度。去年，全县村级党员干部共承诺办实事1988件，投入资金达3.1亿元，其中95%以上的承诺得到了兑现。
1、承诺，明了方向。承诺内容主要结合村两委三年任期目标和党员群众普遍关心的重大问题，根据班子分工，对照各自职责，在每年年初的党员和村民代表会议上作出公开承诺，提出措施，明确时间进度，严格目标责任，并以书面形式在村党务村务公开栏上予以公布。富盛镇倪家娄村党委书记倪宝根说，“以前，镇里安排什么我们就干什么，群众反映什么我们就解决什么，工作被动应付，平平淡淡。‘问责’使我重新感受到了一个基层党支部书记的责任和义务，‘承诺’使我的工作有了目标和方向。”
2、履诺，树了形象。“承诺与问责”制度规定，对村干部承诺事项的履行情况，在每月召开的村两委工作月会上进行交流，并以会议纪要的形式报上级党委，在每季一次的党员和村民代表会议上进行通报，重点工作还要及时通报。对不认真履行工作职责、未能按时完成承诺工作目标的村干部，经10人以上党员或村民代表联名，可提出书面质询。“承诺与问责”实现了“诺”与“责”的有机结合，村干部应该干什么、在干什么、干得怎样，村民们都一清二楚，并能对他们的工作进行民主评议。村民的话通多了、气顺多了，原先积累的一些矛盾，也在相互沟通中得到了解决，党群干群关系得到明显改善。据统计，去年，全县到组织部门反映村干部的信访案件仅57人次，同比下降了92.3%。
3、问责，有了压力。每年年终，镇党委“承诺与问责”工作领导小组总会逐个组织党员和村民代表，对村两委干部、后备干部和普通党员履诺情况进行考核。对不履行或不正确履行公开承诺的村两委干部实行“问责追究”，视情对村干部作出诫勉谈话、扣除履职承诺金、责令引咎辞职等处理。去年，全县80.5%的村干部被认为“优秀”，有1个村因未能按期完成承诺目标，被镇党委问责谈话。为使“承诺与问责”落到实处，绍兴县在镇街一级设立了“履职承诺金”，根据干部的履职情况和民主测评进行奖励。同时，聘请一批镇村老干部作为党员干部履职工作的监督员，负责对履职工作进行监督，并可直接向上级党委反应。
（二）从选人→办事→用钱，规范村干部人权、事权和财权。
一直来，绍兴县始终基于抓根本、抓源头、抓预防的理念，围绕体制机制改革，建立健全以规范人权、事权、财权为主线的制度体系，在全县农村形成政治清明、公平诚信、廉洁高效、稳定和谐的生动局面。
1、选好人。在村级换届选举中，严把村干部的“入口关”，以“三推两评一选”（“三推”即组织推荐、群众推荐和党员推荐，“两评”即党员信任度和群众满意度测评，“一选”即党员无记名差额选举）为抓手，选举的方法更规范、更科学。在村级后备干部“人才库”建设上，近三年来，绍兴县通过“公推公考”入党积极分子、党员发展“公示制”等手段，共确定入党积极分子8682人，成功吸收入党2807人。
2、办好事。重点推行了“民主管理六程序”村务公开模式（即夏履民主程序）以及村级公益事业建设“一事一议”、筹资筹劳制度，对集体资产经营、村干部报酬、误工补贴、村干部公务消费补贴、重大工程招投标、财务审批等作出详细规定。同时，专门出台《村干部违规责任追究制》，对“一把手”权力形成有效制衡，使权力运用规范化。据调查，88.97%的调查对象认为村（居）在制定重大政策、作出重大决策时，在充分征求广大党员群众意见方面“大范围”或“范围较大”。
3、用好钱。工作中，绍兴县以实施村级党务公开为抓手，进一步拓宽民主监督渠道，形成科学合理的民主监督体系。同时，以村级党务公开来促进和带动村务、财务公开及村级会计代理工作。据统计，按照“公布地点公众化、公布形式专栏化、公布内容通俗化、热点问题专项化”的要求，绍兴县有三分之二的村实行了财务按季公开，另有三分之一的村实行了按月公开。据我们的一项调查，93%的调查对象对所在村党务、村务、财务公开内容、更新情况“满意”或“比较满意”，80%的调查对象认为当前村（居）民参与民主监督的渠道“很多”或“较多”。
（三）从去向牌→零支出→评议制，促使村干部勤政、廉政和优政。
以规范和制约权力运行为核心，探索实践了村干部去向牌、村级公务消费“零支出”、村干部报酬群众评议等三项制度，着力建设一支勤政、廉洁、高效、务实的村干部队伍。
1、“去向牌”使干部行踪“透明化”。去年村级换届选举一结束，绍兴县从规范村级事务管理入手，推行了行政村“干部去向牌”制度，让来办事的村民看到牌上的留言，方便找到村干部，也使村干部去向透明化，使村民少吃闭门羹。同时，制订了加强村干部建设“若干规定”，严格执行村干部上下班、请假等制度。“干部去向牌”把机关效能建设延伸到了村一级，不仅能够让前来办事的村民及时了解干部的去向，对村干部特别是“富人村官”来说更是一种约束。据调查，近八成的党员群众认为“富人村官”在处理个人事业与村务工作关系上能够“放弃个人事业、投身村务工作”或“两者兼顾”，仅有4.34%认为“只管个人事业，不问村务工作”。
2、“零支出”使公务消费“透明化”。通过实施村级招待费“零支出”制度，实现招待费从按实报销、限额管理到按职务享受公务接待补贴的转变。村干部公务接待补贴标准根据村级经济状况和岗位职务一年一定，并经村民代表会议或股东代表会议讨论通过。实施公务接待费补贴后，村级财务不再设立招待费科目，对违反规定在村报销招待费的行为，一经查实作出严肃处理。
3、“评议制”使干部报酬“透明化”。由镇（街道）党（工）委在考核的基础上，提出村干部的基本报酬，然后召开党员、村民代表会议对其合理性进行评议，最后镇（街道）党（工）委根据评议结果上下浮动幅度核定村干部报酬。虽然，绝大多数的“富人”不在乎当“村官”的一点报酬，事实上相当一部分“富人村官”也是象征性地部分领取，甚至分文未取，但他们对这个“有名无实”的“数字”却十分“讲究”，认为这是群众评价自己工作业绩的“睛雨表”，进而催生了创业创新的热情。据调查，61.35%的调查对象认为“富人村官”的工作实绩“很好”或“较好”，仅有3.86%认为“差”。
三、对策思考
如何保护“富人治村”的积极性，弥补“富人治村”的缺陷性，需要从推进农村基层民主政治建设入手，实现“富人治村”的程序化、规范化。
1、客观对待“富人”参选。“富人治村”引发的问题，我们既不能漠然视之，任其发展，也不能谈虎色变，借此否定农村基层民主建设取得的成绩，只能边发展，边规范，边探索，边完善，用可操作性的政策规范引导。一是准确界定“贿选”标准。采用召开村民大会集中投票选举等方式，严厉打击请客送礼、派发实物等非正常行为。二是改进规范选举程序。可采取设立秘密写票处，实行秘密写票制度；严格规范委托投票，限定选民接受委托投票的人次；严格控制流动票箱的使用等举措。三是切实加强思想教育。要加强对群众的思想教育，增强村民的法制观念，引导村民以正确的心态来参加选举。
2、严格规范“村官”处事。要进一步加强全面的民主建设，严格依法规范“富人村官”的村务管理行为，使权力真正置于群众的监督之下。一是推行村干部在岗承诺制。要求村干部在“在位在岗承诺书”上签字，承诺在担任村官期间必须做到在其位、谋其政，行其权、尽其职。要建立工作记载及通报制，及时掌握在职在岗情况，对长期在职不在岗、工作不履责的村干部，及时通报批评并说服教育，教育无效的及时调整。二是实行村两委主要干部委托代理制度。对因私连续外出3个月以上、一年以下的行政村党支部书记和村委会主任，可实行正职委托副职代理职务的制度，从而将部分岗位职能委托他人代为受理。据调查，五成以上的民众“十分赞成”或“比较赞成”建立“外出村两委主要干部委托代理制度”，不到两成的民众持“反对”意见。三是实行村干部过错行为承担民事责任赔偿制。在村两委选举会议上，可要求候选人以协议的方式作出有法律效力的承诺，如违反规定并由此给村集体经济造成损失的，将用个人财产承担民事赔偿责任。据调查，半数以上的民众对实行村干部过错行为承担民事责任赔偿制持“十分赞成”或“比较赞成”态度，仅有12.44%的民众“反对”。
3、全面提升“村官”素质。“富人”当政后，各级党组织应加强对他们的教育引导，着力提高素质，强化宗旨观念，提高为民办实事的能力。一是建立教育培训机制，实现从“不会干”到“干得好”的转变。要按照“三有一能”（有精力、有能力、有“财力”、能自律）的要求，重视对“富人村官”的跟踪培养，建立科学有效的培训机制，强化政策、民主、法治方面的教育，培养其树立牢固的政治意识、宗旨意识与大局意识。二是建立关爱激励机制，实现从“要我干”到“我要干”的转变。要建立乡镇领导与“富人村官”“一对一”联系制度，定期开展谈心交心，及时发现、解决“富人村官”思想、工作中存在的各种问题。要实施村干部“关爱工程”，大胆吸收具备党员条件的“富人村官”入党，特别突出的可推选各级党代表、人大代表等，使村干部干事有奔头，奋斗有方向，力争用优厚的政治待遇留住村干部。据调查，半数以上的党员群众对吸收“富人”入党持“十分赞成”或“比较赞成”态度，仅有4.44%的调查对象持“反对”意见。三是建立监督约束机制，实现从“无序干”到“有序干”的转变。要深化完善以“承诺与问责”为主要内容的村干部目标任期制度，建立健全“履职承诺金”、聘请履职督察员等配套制度，有效防止村级党员干部“不作为”、“乱作为”等行为。要深化党务、村务、财务三公开制度，全面推行“民主管理六程序”村务公开模式（即夏履民主程序），避免暗箱操作和权力寻租。要全面推行村级公益事业建设“一事一议”、筹资筹劳制度，探索村务公决制度和民主质询会制度，给群众一个签名权和发言权。
课题组负责人：黄文刚
课题组协调人：吴国建
课题组成员：钟伟、费益江、魏方舟