宣卫刚

　　代表着农民生活水平和社会地位的农民住房问题，日益成为当前农村群众最为关切、与农村稳定最为直接的问题。改革开放以来，我县农民的住房条件得到了极大改善，生活设施得到了极大完善，但与此同时，农民住房条件的差距在拉大，随着家庭成员的增多，个别农户的住房问题已成为一项迫在眉睫的民生问题。就湖塘街道为例：全街道15个行政村人均住房面积不足15平方米的困难户有783户，占农村总户数的4.4%。这部分农民住房问题如果不能得到切实解决，矛盾有可能进一步激化，不仅会造成农村违法用地建房大量出现，也会增加农民的信访上访数量，给当地社会稳定带来不利影响。
　　一、农民建房困难原因分析
　　一直以来，我县农民建房以自建为主，大致经历了三个阶段。一是相对平均贫困阶段。新中国成立到八十年代中期，这个时期村民居住条件相对比较平均，贫富差距不大，但居住条件较差，大多为二层的砖木结构矮楼房，村庄布局结构混乱，土地利用率低下。二是建设启动粗放阶段。八十年代中期到九十年代初期。农民生活水平开始有了提高，农村开始兴建房屋，由于受当时技术条件等方面的制约，农民住房质量不高，一般被称之为“火柴盒”式结构的砖混二屋住房，住房没有功能性区分。三是建房完善发展阶段。九十年代初到现在，农村建房数量大增，层次以三层为主，结构以砖混为主，房屋功能逐渐区分，卫生设施开始出现。但是这一阶段，也是二极分化较为明显的阶段，土地这一稀缺资源没有平均让村民平均享受，而是先建先占。没能及时建房的农户在资源上受到建房户空间缩小的制约，在政策上，受到了采光权、物权等建房审批政策影响，批房兴建成为越来越困难的头痛事。
在这三个阶段的发展中，由于我县一直把农民住房问题当成重要工作来抓，农民住房问题得到大力缓解，村庄面貌也得到了极大提升，成绩是应该充分肯定的。但同时我们也应看到，当前住房解困户越解越多的矛盾仍然十分突出。造成这一局面的主要原因，我们分析有以下几个方面：
　　1、人口的自然增长，房屋需求高峰出现。六七十年代，我国实行多子女人口政策，农村普遍存在多子女现象。这批人到了九十年代后进入婚育阶段，形成大量的住房需求。
　　2、空心村现象严重，土地难以利用。在新《土地法》实施前，农民建房没有一户一处的要求和规划控制，八九十年代建造住房的农户普遍存在一户两处的情况。这部分住房主要为砖木结构，零星分布，但由于有合法的土地证及现有农村建房政策而难以实施拆除、移建。
　　3、农保地政策制约，建房用地不足。为了让城市周围有更多的工业用地和城市建设用地，大量农保田被指派分配了山区农村；同时有些村为了增加村级经济收入，大搞土地整理（就是杂地平整为田地，成为农保地），使农民建房可用地大大减少。以湖塘街道永联村为例，土地整理后该村多是“农保地”，该村的老书记目前是住房困难户，由于无地建房，两个儿子还挤住在两间二楼的房屋内。
　　4、规划控制影响，建房难度加大。一是一些村由于受到规划控制，湖塘街道就有两个村被确立为鉴湖水系保护范围，属不能翻建新建住房处，该区域的农民建房较为困难。二是由于村庄规划受到上级各方面指标硬性规定，如平均占地率，村庄集中指标数等制约，村庄规划的编制注重的是村庄建设的发展方向，而对村庄每户住房如何安排缺少方案。
　　5、生活水平提高，住房要求提高。农民住房要求与经济发展息息相关。改革开放后，农村经济活力得到了极大激发，富裕起来的农民不再满足于“楼上楼下电灯电话”，而对住房的美观性、舒适性、功能性提出了一系列要求，有的农户之间还在个人建房上互相攀比，过于求“大”，造成建设用地的大量浪费。
　　二、对农民住房解困的一些建议
　　应该说，我县对农民住房解困工作一直高度重视，出台过给用地指标、给补助政策、与领导干部职责挂钩等一系列措施。近几年来，还出台不少新的政策，如县农办提出了农民公寓建设实施意见；房管局出台了农村困难群众住房救助政策，想方设法地在土地和资金层面上帮助农村困难群众改善居住条件。这些政策极大地改善了部分人的居住条件，解决了部分人的住房困难，但群众对解决住房困难还有许多愿望和要求，为此建议：
　　1、因地制宜，实施分类指导。农民公寓的兴建，确实给我们指明了今后农村建房的思路和方向，但也应看到建设农民公寓还存在诸多问题：一是成本不低。经调查，目前农民公寓造价一般每平方需1200元，而农民自建毛坯房造价在每平方约600元，目前大多数村住房困难户家庭条件不是很好，农民买不上公寓房、不愿购买公寓房问题是存在的。二是在山区和半山区的农民，多以农业为主业，目前对农民公寓的居住模式还不十分适应和接受。因此，我们认为在建房问题上，应因地制宜，分类指导。在平原农村，因为周边土地确实较少，当地农户经济条件相对较好，许多农民实际上在工厂、商业等单位工作，应大力发展农民公寓；建农民公寓时应充分考虑尽可能多地利用集镇功能，尽量减少“面广线长点多”现象，集约利用土地。在山区应考虑实际情况，充分利用杂地、荒地，挖掘用地潜力。同时，加强对“农保上山”现象的调研，并力所能及地在村庄规划和农保调整上，将建设用地向有利于农民住房方面倾斜，切实解决农民住房困难问题。
　　2、堵疏结合，坚持以疏为主。目前农村建房政策总体来说是“堵多疏少”。讲控制的多，给农民建房出路的少；有些虽有政策，但实际很难行得通，农民建房问题不能真正解决。在改善控制区农户居住条件方面，过多是强调依靠农户自身能力，如让农户向城市买房或移村居住；在规划控制上，只规定发展的长远方向，但对如何解决农民眼前的住房实际困难考虑较少。因此，我们认为政府在实际操作层面上要及时做好“疏”的文章。对控制区的农民，可以允许异地兴建农民公寓、安置房并给予一定用地指标。在建设规划上，应把实现远期目标和解决近期问题有机结合起来，建议有关部门每年能到基层、到建房问题比较突出的行政村进行现场办公，以解决一批农民建房的实际问题。
　　3、积极探索，解决难点热点。目前制约农民建房主要以下几个难点热点问题：一是“土地征用难”问题。自土地实行承包到户后，绝大部分村不管是农田还是屋前屋后杂地，均分给个人管理。虽然村集体有所有权，但土地的经营使用权承包给农户后，土地征用须征得农户的同意。二是“空心村整治”难，农户中一户多处的，因为老屋多为祖传根基，属血脉之地，大多不愿处理，因这些房屋一般都有产权证，村集体也是无可奈何。三在“土地指标”争取难，目前绍兴县土地指标是相当紧张的，这个问题比周边其它县市更为突出。解决这些问题，难度是比较大的，有的涉及国家宏观层面的政策问题，有的涉及着历史问题和绍兴县自身地理位置实际问题。我们认为解决这些问题，不能有“等”“靠”“要”的思想，而应积极探索。在“土地征用难”的问题上，应引导各村由个人自行调剂向村集体调剂过渡，政府应给予一定支持，可以帮助没有能力建房的村建立一个启动基金；在“空心村的整治”上，应加大农民持有老屋住房成本，加快土地盘活力度。在“土地指标”上，切实做到统筹兼顾，每年给予农村一定的土地指标，确保城市与农村建设同步发展。