吕夫珍
湖塘街道地处绍兴县西南部，下辖15个行政村（原为39个村，经行政村撤并后为15个）、2个居委会，总人口3.3万余人，辖区内南部为山地丘陵，北部为平原，自古有七山二田一水之说，人均土地较少。改革开放以来，随着农民生活水平的提高，一大批农民建起了新房，改善了居住条件，但仍有部分农户住房较为困难，如何改善他们的住房问题是今后街道党工委、办事处的一个工作重点。
一、湖塘农民建房经历的几个阶段
湖塘街道农民建房以自建为主，大体上经历了以下几个阶段。
第一个阶段为准备阶段。这个阶段从改革开放起到八十年代中期，为思想解放阶段和物质准备阶段。分田到户后，农村生产力得到大力发展，农民在解决温饱问题后，开始对住房问题进行思考，部分先富裕起来的农民开始新建房屋。这个阶段农民建房数量较少，质量不高，一般为二层砖木结构。
第二个阶段为建设起动阶段。这个阶段从八十年代中期到九十年代初期。这个阶段农民生活水平有了较大提高，建房不仅仅是解决个人住房问题，还是一种个人能力的显示。这个阶段农民建房数量大幅度提高，但绝大部分农民的住房质量不高，只要造起房子就可以，对周边环境的要求和住房的其他功能要求不高；住房还是以两层为主，结构以砖木或砖混为主，屋内基本无卫生设施。
第三个阶段为建房发展阶段。这个阶段为九十年代初到现在，农村建房数量大增，房屋结构有了很大改善。这个阶段又可以分为两个阶段。第一个阶段为九十年代初到九十年代中后期，这个阶段住房面积有所增大，层次以三层为主，结构以砖混为主，房屋的功能逐渐区分，卫生设施开始出现，并逐步考虑周边环境，屋内装修较为简陋。第二个阶段为九十年代末到现在，农民对住房的要求越来越高：配套设施越来越全，结构越来越好，并对住房周边及外观有了较高的要求。部分农户为改善住房的外观及功能，对八九十年代建的房屋进行改建，新建房屋室内装修较为普遍。
二、农民建房现状及住房困难原因分析
经过二十多年三个阶段的建设，我街道出现了大批的农民新居，农民住房问题得到了缓解，但仍有相当部分群众住房较为困难，街道党工委、办事处一直把解决农民住房问题作为一项重要工作来抓。据统计，2004年底全街道有住房困难户871户，2005年住房解困247户，其中新批217户，调剂30户；2006年解困155户，其中新批141户，调剂14户；2007年截至9月底新批房屋212户。近三年共解困614户，但据了解，住房困难户仍没有明显减少，主要原因有几个：
1、人口自然增长。五六十年代，我国实行多子女人口政策，农村普遍存在多子女现象，四、五个兄弟不算多。这批人到了八九十年代后进入婚育阶段，客观上要求与父母、兄妹分居，形成大量的住房需求。这股分居建房潮延续10多年，仅解决了本代人的居住。因当时条件有限，要求不高，只要能住就可以了，多数家庭分居后仍只有1～2间住房。随着新一代的出生，成长和生活水平的提高，对居住条件要求越来越高，不仅要求宽畅漂亮，而且要求设施齐备，又迎来了新一轮的建房高潮。
2、老宅基地难以有效利用。在新《土地管理法》实施前，农民建房没有一户一处的要求，只控制总居住面积，八九十年代建造住房的农户普遍存在一户两处的情况。这部分住房主要为砖木结构，零星分布，但由于有合法土地证及现有农村建房政策而难以实施拆除、移建，老宅基地难以有效利用。
3、建设用地不足。我们湖塘山多地少，基本以104南复线为界，南部为山区，北部为平原，属于人多地少。近年来工业发展及农民建房，山坡缓地、杂地等适于建房的土地大多被利用，剩余土地不是农保地就是坡度较大的山地，不适于建房。建设用地及可利用土地不足是农村住房解困的瓶颈。
4、规划控制导致村民建房难。一是鉴湖村、湖塘村鉴湖沿岸50米范围及湖中村畈里边受规划控制，不批农民建房，造成居住该区域的农民建房较为困难。二是近年来，我街道的15个村均编制了村庄规划，这些村庄规划，充分考虑了我街道今后村庄建设的发展方向，对于新农村建设具有积极的指导作用。但由于我县土地利用总体规划已经有好几年未调整，村庄规划新区建设用地均为农保田，出现无地可用现象。而且今后一段时间，县不再下达农民住房土地指标，更加造成建房土地荒。
5、农民生活水平提高要求改善住房条件。农民住房要求与经济发展息息相关。80年代农村生产力的发展，解决温饱问题的农民要求改善住房条件，提出了楼上楼下电灯电话的要求。90年代后期之后，农民已不再满足于此，对住房的美观性、舒适性、功能性提出了一系列要求，客观上要求房子的采光间距扩大、道路交通方便、居住面积增加，户均土地占用量大幅提高。由于农民个人建房土地往往是一次性足额占用，不可能分阶段逐步增加，造成土地资源更为紧张。
三、现行农村建房中的几个问题
1、现行土地政策造成土地征用难。自土地实行承包到户后，绝大部分村不管是农田还是屋前屋后杂地，均分给个人种植管理。虽然村集体有所有权，但土地的经营使用权承包给农户后，土地征用难的问题逐渐显现出来，土地补偿相对偏低（尤其是耕地），农民不愿意土地被征用。由于农民建房征用的土地权属不变，即使是耕地也不能办理“三有一化”，造成同样被征地，农民建房与工业用地土地征用政策不一致。如湖塘村2005年就计划建农民公寓，并已做好一系列的前期工作，但最后由于土地征用不下而搁浅。
2、“空心村”整治困难。由于历史原因，外延式村庄建设导致了“空心村”，但是整治又相当困难：如采用移建的话，一户一处的政策使得土地证难以办理，损害了移建户的合法利益。如采用货币化安置的话，一是农户不愿意，二是取得土地的成本太高，三是今后难以处理在此落户的农户旧房（无条件拆除显然对其不公平）。如古城村有一老居住区，原打算整治改造。经调查，该范围共有房屋59间，涉及农户44户。目前仍然住在那儿的有18户26间，其中老人住6户8间，其他均为空关房，涉及26户33间。房屋多为祖传老屋，但均有产权证。村里一说要改造，农民争着要地基，不愿放弃也不愿接受经济补偿，最终协商不成而无法实施。
3、农村习俗形成土地利用率不高。我街道15个村除2个村以外，有13个村个人建房需要自己打调，如古城、陌坞等。由于土地个人打调，且农户在自己建房后剩余的土地不肯调剂给他人，而是想方设法圈为个人道地或花园；又由于土地的个人打调，打调的土地与村庄规划可能存在不一致，一些农户违反规划审批建房，破坏村庄整体规划，造成规划难以落实，土地利用率不高。
四、住房解困的几点建议
1、整治“空心村”，盘活存量土地。整治“空心村”，盘活存量土地是解决住房困难的重要途径。一是加强农村精神文明教育，提倡社会新风尚。形成“空心村”的重要原因是，相当部分子女不尊老敬老，新房自己住，老屋留给老人，造成“空心村”改造更难。要大力倡导尊老爱老的社会新风尚，提倡子女与老人合住，减少户均占用面积，减少老屋保有量。二是探索解决老年人居住新途径。对婆媳关系不好或与子女合住确实困难者，有条件的村可以建老年公寓，集中让老年人居住，解决“空心村”中老年人居住问题。三是探索“空心村”改造中一户两处政策处理新机制。对由于政策原因造成的一户两处问题，处于“空心村”改造范围内的，是否可以另行安排一处建筑面积不大于100平米的农民公寓。为确保农户权益，该处土地证不予注销，并由县有关部门出具同意置换的手续。今后如果另一处涉及到新批的，要求保证退还该房屋并注销土地证；如果另一处也涉及改造的，按两处总面积不大于220平米进行安置，如果退还原占用农民公寓的，可以有优先选择权。
2、探索土地征用新模式，提高农村土地利用率。提高土地利用率的一个有效方法是，土地由村集体征用，科学规划，然后分配给农户建房。除零星土地允许个人“打调”（必须经过审批）外，对于整片土地，需通过村委整体征用。当前要探索土地征用新方式、新模式。建立村“土地储备制度”，村集体在征用农户土地时，除支付土地征用款外，做好土地征用台帐，对土地被征用超过一定数额的缺房农户，可优先安排宅基地。对于取得村集体征用土地获得建房使用权的农户，今后如规划需要征用该农户土地的，村可与其签订土地预征协议，建立土地征用“储备”。个人“打调”土地建房的，在审批前签订多于土地集体征用协议，收归村集体管理。
3、探索农村建房新模式，提高建房标准。（1）积极探索农户自建与村集体统建相结合的方式。由于农村建房需求不同，以及自然习惯，自建是当前农村建房的主要模式。但目前自建暴露出越来越多的问题：一是景观不协调。每幢房子独看比较漂亮，但放在一起杂乱无章。有些甚至一幢房屋中不同农户的屋面、墙面“风格”各异，色调不同，相互不协调。二是规划难落实，一些建房户有意无意违章建房，破坏规矩，造成土地浪费。三是容易引发纠纷。由于农户有意无意违章建房，容易引起邻里纠纷，而且纠纷难以协调。村统建有利于防患于未然。有条件的村，尤其是村统一安排土地的村应优先考虑统建。柯岩街道新风村为我们提供了统建的样板。（2）实行联立式住房与农民公寓相结合的方式。联立式住房与农民公寓有利于提高土地利用率，尤其是农民公寓在单位土地上能安置更多的农户。但我们也应看到，农民公寓也有它的不足，人性化相对欠缺，底层存在采光不足，高层进出不便，尤其给老年人带来更多的不便。在农民建房上，土地相对宽裕的村或山区村，可采用联立式住宅。对于土地较为紧张的，可选择农民公寓建设。农民公寓以4-5层为宜。考虑农村住房要求，一套房内一般需住3代人，在房间设计上，除主卧外，求多不求大。（3）适当提高农村建房标准。不管是自建还是统建，不管是联立式还是农民公寓建设，应考虑提高农村建房标准。这个标准不仅仅是房屋建筑质量标准，更重要的是考虑规划标准，规划失误是最大的浪费。八九十年代规划标准低，现进入更新期的房屋，不仅浪费了农民的金钱，还大量占用土地，使宅基地难以有效利用。提高农村建房标准，有利于降低农户建房频率，减少浪费，提高土地利用率。
五、农民公寓建设的几点问题
针对农村建房土地日益稀缺的情况，县委县政府提出了兴建农民公寓的政策意见。诚然，农民公寓建设有它的优势，但也存在不足。在农户公寓建设中，我认为要抓好几个环节：
1、控制建设成本。农民公寓造价高是一大制约因素。一般来说，农民自建毛坯房造价在600元/平方米，按中户每户360平方（宅基地120平方）计算，考虑土地成本，每户建造成本约25万左右。而农民公寓建设成本每平方1200元（考虑基础设施配套、节能及各项费用），按中户180平方计算，就需21.6万元；如果土地为非拆迁取得，估计土地成本为每平米150元，造价就是24.3万元；如果土地是拆迁取得，土地成本就会是每平米500元，甚至可能更高，农民无力承受，与联立式住宅相比，建筑面积建少一半，总价却要提高50%，优势全无，农民不愿意。因此控制农民公寓建设成本是一个需要考虑的问题。
2、协调周边景观。由于农民公寓一般为4～6层，比联立式住宅要高，建设时必然要考虑其与周边景观的协调。如果见缝插针地建，虽然一时解决了农户的住房难问题，但随之带来的基础设施配套低、功能不全的弊端立即显现出来，而且破坏了村庄的整体性。农民公寓建设一定要有长久规划，适度成片。
3、土地利用率问题。“空心村”改造的农民公寓建设，如果是见缝插针式的建造，不仅成本高，难度大，而且由于采光要求加大与周边建筑的间距，单幢独体的农民公寓不能有效提高土地利用率，甚至短期内可能降低土地利用率。
4、与集镇建设、中心村建设相结合问题。农民公寓建设是推进我街道城市化进程的一大契机。但各村自建农民公寓的弊端相当明显。能否按照村镇规划，集中在集镇、中心村建设，这有利于加强人口集中，推进城市化进程。当前，不再提供农民建房土地用地指标的做法，我认为有点片面。建议：每个镇街设立几个建设点，成片建设。对成片建设的，县政府提供用地指标；对于零星建设的，不再提供用地指标。
（作者系县人大常委会湖塘街道工委副主任）