——对孙端镇农村建房情况调查后的思考
余茂法
根据县委主要领导的指示精神,我率县人大城建环保工委同志对孙端镇的农村建房情况进行了专项调查，通过召开不同层面的座谈会、走访农户、走访县建设局、国土局等部门领导，初步了解到一些实际情况，并以此为基础，对目前农村建房问题进行分析，现将调查和分析情况综合报告如下。
一、当前农村建房存在的突出问题
孙端镇镇域面积31.28平方公里，人口38852人，辖16个行政村，14334户农户，农业人口37673人，人均住房面积约28平方米，比规定的人均面积15平方米高出13平方米。80年代以来全镇已有11240户建了新房，占总户数78.4%，已有1543户是二次建新房，占总户数10.8%，有1360户建了独立式别墅483幢，占全镇农村建房数4.2%，全镇住房困难户（人均15㎡以下）225户，占总户数1.57%。全镇农村的住房条件得到了极大的改善。
近年来，孙端镇党委政府以科学发展观为指导，以执政为民为宗旨，以节约集约利用土地为核心，不断深化“亩产论英雄”的理念，在发展农村经济的同时，认真抓好农民建房工作，努力使农村的农民建房工作做到合理布局、依法审批、严格控制、有序推进。孙端镇还创造了皇甫庄拆除“空心村”，建造公寓式住房的成功经验。目前，全镇范围内违法占用农田建房，农民主体房未批先建的严重问题已经杜绝。全县农民建房管理工作总体良好。
但随着国家用地政策的不断紧缩，建房审批方法的不断规范，农民生活条件的不断改善，农村建房需求的不断变化，加上县、镇、村各级尚缺乏应对建房新情况的有效手段，孙端镇范围内也和全县面上情况一样，出现了一些新问题，有的还相当严重。
问题之一：不按规划建房。2005年以前，农村没有统一的建房规划，农民建房选址基本上按照建房户的承包田、承包地以及旧屋基地，还有农民自己商量“打调”的地方来确定。如红鲍村有一建房户在90年代建房时，由于商量土地“打调”不成，最终选择在离村子150多米以外的自家承包田上造了2间房子。这种情况最普遍，它带来的后遗症也最大，造成土地浪费大、公用设施配套费大、管理费用大。2006年以后农村虽然都搞好了建房规划，但由于规划的合理性，执行规划的严肃性及土地政策的制约等，规划编了只是墙上挂挂，还是没有按规划办。现在旧屋翻建又是无规划的一个新问题，一大片老屋中，突然冒出一幢新楼房，鹤立鸡群，屋主自我感觉良好，但整村形象极差，还严重影响以后的旧村改造。还有批后不按规定建房的问题则更加突出。批少建多、批矮建高、批小建大，几乎家家都有。至于房屋的式样、方位、颜色那更不用说了，随心所欲，无人问津。过去我们批评集镇建设有句话叫做“走了一镇又一镇，镇镇象城市，看了一镇又一镇，镇镇象农村”，现在我们可以用这样一句话来评价村庄建设：叫做“走了一户又一户，户户象欧洲，看了一村又一村，村村象非洲。
问题之二：乱搭乱建附房。所谓乱搭乱建，是指未经批准或未按规定要求擅自在主屋前后、左右搭建厨房间、卫生间、农具间、汽车库，在屋顶加层，在主体房四周加筑围墙等一系列问题。这些都是最近几年在农村普遍存在的问题，而且这些问题是时有发生、有禁不止、个看个样、相互攀比、愈演愈烈，已成蔓延之势，已经成为影响政府形象、影响邻里关系，影响新村庄建设的一大热点、难点问题。有的农户是建后罚，罚后建，屡建屡罚。如村头村一农户金建民，一家5口，（儿子、儿媳、孙子、两老）。80年代第一次建房时批给60㎡，造了70㎡，罚了一次款，96年主体房旁边造平台，同意造3米，结果造了5米，又罚了一次款，01年第三次违章，第三次被罚款。有的农户是以占有为目的，强占强霸，看到房前屋后、村头地角，有空就占，搭建附房占为已有。有的农户被住房困难所逼，80年代建的房三代人住一起，新房批不出，旧房住不下，只好旁边拼一间，或者上面加一层，以解燃眉之急。有的是利益驱动，一些集镇周围，经济比较发达，外来务工租房需求比较大的地方，一部分农户更是不择手段搞搭建，搭建以后搞出租；有的即使暂时不出租，也在等待象柯桥城中村拆迁那样赔偿的好处。有的农户是追求舒适、宽畅、豪华，摆阔气、讲排场、搞攀比。违章搭建理由种种、花样种种，五花八门。
问题之三：镇、村管理乏力。农村建房无规划和乱搭建问题发展到了如此严重的地步，虽与生产、生活需求、传统习惯和政策变化等众多客观原因有必然联系，但与县、镇、村三级的政策研究、工作力度、工作方法、工作作风等不配套、不到位、不妥当、不扎实等也有较大的关系。因此，我们完全有理由说：各级的失管是农村建房又一突出问题。对农村农民建房，县、镇、村三级的责任到底如何划分？也不落实。看看法律法规，政策文件，都已明了，但听听各自反映都糊涂，都叫苦。县、镇、村各级对解决农村违章建筑都有一种谈虎色变、讳言莫及的感觉，更多的是推辞、是找理由，是搪塞，生怕捅了蚂蜂窝，脱不了身。对农村违章建筑的监管工作大有乏力之感觉。
县里是鞭长莫及。近年来，在规范农村建房问题上县委、县府领导，特别是主要领导，应该说是高度重视多次指示，主管部门建设局和国土局也多次调研，出谋策划，县里也出了不少文件，提出了不少对策。但因全县经济发展、城市建设、城中村改造、重点工程任务繁重、精力不济而使其无法实施到位。如开展农村违章建筑集中整治问题，提了多年，但只是口号均无实际行动。县里对农村大量违法建筑的查处更是鞭长莫及，无法落实。
镇里是无能为力。绍县政发[2006]35号《关于进一步加强农村个人建房管理的若干意见》中明确：“各镇街道具体负责查处辖区内的各类违法建设。”但镇里认为违法建筑查处的执法主体、执法力量、执法业务等，在镇一级不合法、不适应、较难承担此职能。事实上，由镇一级查处违法建筑至今还无先例。
村里是不敢作为。按理说，村级是防止违章建筑的第一关口，但由于村党组织选举要过村民信任票，村委选举要过海选关，唯恐失选票，不肯得罪人；还有村里个别违章建筑棘手问题需要上级予以法律支持时又得不到及时支持，村干部也泄了气；再加上，有些村班子战斗力不强，个别甚至带头违章建筑，无嘴说人家，对违章建筑、只能是不制止、不处理、不上报，视而不见，麻漠不仁，任其泛滥。
问题四：政策措施不到位。随着经济发展，城市化的推进，农民生活的改善，思想观念的转变，建房需求变化的新情况，农村个人建房的政策措施理应更加符合实际，更适宜于解决具体问题。但这方面做得还不够。有些政策措施只是宏观性、理论性、形成主义的口号性质的，教条式机械性质的。缺乏实际的、针对性的、可操作的、实用性的东西。如镇级城建队伍的配备，一个镇2—3个人，分管市场、环保、市政、绿化、建房审批等，他们应付都来不及，根本不大可能去办批后现场监管，违章建筑查处的工作。还有90年代以前农民建房要收押金，这对控制违章建筑效果明显，后来取消了，村里对建房户没有别的措施了。还有村内杂地的管理，按理说村内杂地都是村集体所有，现在谁占有谁所有，有的甚至搞私下土地卖买。还有编制建房规划问题，存在着赶时间、图形式、不实用，村里意见也较大。还有对住房特困户的解围办法，前几年提出三年解围的政策，但建房指标最终也没有解决困难户。所有这些问题，都还缺乏一些具体有效的政策措施，从而致使违章建筑的蔓延。
二、解决农村违章建筑的对策建议
孙端镇的农村建房问题和产生的原因，对全县面上来说，同样具有一定的普遍性。如何解决全县性问题，从根本上扭转农村建房的被动局面，现提出以下对策建议。
（一）必须进一步明确职责。要按照“县牵头，镇主管，村主责”的原则进一步划分县、镇、村三级的职能、责任和要求。
所谓县牵头，就是县政府对全县工作负总责。但县政府的工作落脚点在部门。关键要明确一个牵头部门，从目前情况看，县建设局牵头还是比较妥当的。牵头部门的主要职责就是要在出思路，出对策，拟措施，作部署上给县政府当好参谋；把县政府定下的工作组织实施好；做好对配合部门和镇的考核工作；实施对镇的执法监督和业务指导。县政府要建立综合协调机构，牵头部门要有具体的工作班子和工作人员。有关部门的规划，审批、执法等职能，可以授权的要尽量授权给镇。
所谓镇主管，就是镇政府对辖区内的工作负总责。在县有关职能授权的前提下，镇里做好这项工作的关键是要有一支拉得出、打得响的城建监管队伍。针对目前城建工作点多、面广、量大和情况复杂，积累性问题较严重，以及县主管部门授权后的实际情况，每个镇应当单独设立建设分局或建设管理站，作为全额拨款事业单位，配备类似国土所那样的编制，同时兼挂城建监察中队的牌子。具体负责农村建房的规划、审批、批后监管和违法查处等工作。镇政府要切实加强对村干部的考核，实行违章建筑一票否决制。
所谓村主责，就是村级组织是第一责任人。村级工作关键是要建设好一支有威信、有战斗力的村级班子队伍。村干部要公正，办事要透明，要坚持原则，懂法，守法，切实履行职责。要做好违章建筑的防止、阻止和及时处置的工作，使小问题解决在萌芽状态，大问题要及时上报和请求镇里帮助解决，并积极做好配合工作。
（二）必须进一步完善政策。要按照“依法、规范、灵活”的原则，出台一些解决农村建房具体问题的政策，从根本上杜绝违章建筑。
1、关于规划问题。村级建房规划一定要体现层次性，新社区、中心村、一般村、自然村、平原村、山区村等等，要分门别类，不能千篇一律；要体现时代性，要按照节约、集约用地，公寓式，联排式以及旧村改造的新要求搞规划；规划要体现可操作性，搞规划时要结合各村实际，与村里反复磨合，不要赶时间，要成熟一个，审批一个，实施一个；要体现规划的严肃性，规划要经村民大会或村民代表会议通过。
2、关于临时附房问题。根据当前的实际，临时附房既不能取消，又不能放任。对确实需要的并与主体房相连的临时附房，在不影响村规划、不发土地使用证的前提下，可由镇负责审批，村签订协议，需要时必须作无赔偿拆除。对村内杂地可由镇审批同意，报县国土局备案，由村集体建临时附房，出租给农户使用，今后拆迁的主动权掌握在村里。
3、关于建房押金问题。过去农民建房批准后，由村里收取建房押金，对控制违章建筑起到了较好作用，后来这一规定作为减轻农民负担和乱收费问题而取消，对此，可否改用履约保证金形式，由村委与建房户签订建房协议，待建房结束验收后返还保证金，同时要切实管理好保证金，绝不能移用。
4、关于村民和私自“打调”土地问题。农村土地私自“打调”并逐步发展成私自卖买的这一“黑交易”问题，是形成建房无规划，土地大量浪费和违章搭建的一大根源，必须坚决制止。对村内杂地要统一收归集体，不能让强者无理占有。
5、关于违章建筑遗留问题。2001年全县范围内的拆违大行动作用巨大，但当时对相当部分违章户采取补交、罚款等办法转为合法用地，补办土地使用证的做法，造成了较大的负面效应。对2001年以后新出现的违章建筑，要分门别类加以处理，但千万不能重犯违法建筑合法化的毛病，对确实无法拆除的，应签订临时附房约议，承诺今后须要拆除时作无赔偿处理。
6、关于住房解困问题。按照让所有住房困难户都住有所居的要求，各级要高度重视解困工作，要取心于民。有两种情况要分别对待：一种是住房困难，有建房能力的二代 或三代合住户，应考虑审批政策的调整；另一种是住房困难，但无能力建房的户，政府应承担责任，帮助解决。
7、关于建房模式问题。县委、县政府已明确的“拆旧建公寓房”的新时期农村建房模式是完全正确的，但关键要解决三大问题。一是解决土地哪里来？土地从拆旧中来。要加大拆迁力度，向拆迁要土地。当前要高度重视旧村管理问题，对每个村的旧村要进行祥细普查，祥细规划，要控制旧村独家独户翻建，在新规定未出前最好是暂停审批，降低今后拆迁难度。也要十分注意旧村保护，在全镇范围选择几个有保护价值的旧村重点保护。千万不要搞“一扫光”，遗憾深痛。二是如何节约土地？造公寓房节约。平原村，农业不多的村一律造公寓式，山区村，平原农业村一律造联排式，禁止新批独立式。三是新村怎么建？集体建。按新社区建设总体设想，每个镇每年选择1—2个村级班子强，有一定经济实力，有空心村改造需求的村进行拆旧建新，由村牵头组织建房。县、镇两级要重点扶持，不搞天女撒花式补助，全面开花式整治。不具备条件的村暂时控制批房，逐步做到先进促后进，强势推进建房新模式。
（三）进行一次联合整治。农村建房问题，已是冰冻三尺，非一日之寒，种种客观原因，种种积累性矛盾，并非一二位领导讲话，一二个文件，一二句口号或一二个案处理就可解决，而要痛下决心，彻底整治，才能打开局面。
要按照“处理旧账，杜绝新债，规范管理”的总原则，县、镇、村三级联动，县有关部门和公、检、法、司密切配合，在今年在村级换届选举结束后，开展一次全县性的联合整治。第一步广泛调研。县、镇、村三级都要建立领导班子，抽调专门人员，开展深入细致的调研，在此基础上，制订好切实可行的工作方案，研究好政策措施，打有准备之仗，不贸然行动，呛促上阵，被动应战。第二步全面动员。县、镇、村三级都要分别召开动员大会，随后开动宣传机器广泛宣传，形成强大的舆论氛围，打有声势之仗。第三步集中拆违。县、镇两级都要派工作组进村，县联系领导也要下去督阵，强势推进这项工作。第四步，规范管理。在集中拆违的基础上建立长效管理机制。
联合整治要注意把握好四对关系：一是堵与疏的关系。建房问题是农民最直接、最切身的利益问题，要充分看到需求，在堵塞违章建筑的同时一定要注重研究解决农民真实而迫切的需求问题。二是旧账与新债的关系。对已有的村违章建筑一定要处理，并且必须有交待，但要把着力点放在新的违章建筑如何坚决控制住。三是突击与长效的关系。突击是治表，突击侧重于解决老问题，长效机制才是治本，是防止新问题的关键所在。四是县镇村的关系。农村建房问题的解决，关键还是靠镇、村两级干部，特别是村级干部的作用，历史和现实都证明，凡是村级班子战斗力强的村，建房秩序都是比较好的村，要切实调动和充分发挥村干部在农村建房有序化管理中的作用。
2008年4月20日